论煤炭工业城市的可持续发展

【关键词】煤炭工业城市　经济转型　可持续发展 

　　近年来，中国的经济发展一直处于高速行驶的轨道上，国民经济大幅增长，人民物质文化生活水平日益提高，离不开能源特别是矿产能源的巨大贡献。目前，在世界能源结构中化石能源依然是主体，其中石油、煤炭和天然气占据主导地位。就我国的能源使用结构而言，煤炭在这三者中又占了最大的比例，是我国过去三十多年经济高速发展的主要源动力。 

　　但是煤炭资源具有不可再生性，必然经历一个生命周期：发现一利用一兴旺一高峰―平稳一衰退，这就是所谓的峰值理论。人类社会要实现经济的可持续发展，就必然要考虑到未来的能源保障问题，对于煤炭工业城市而言，如何尽量减少对枯竭性矿产资源的依赖，实现城市转型和可持续发展，是一个值得深思的问题。 

　　一、煤炭工业城市发展现状 

　　(一)煤炭资源面临枯竭 

　　以山西省为例，山西省是中国的煤炭资源大省，平均开采强度在25％以上，由于长时间、大规模、超强度开采，资源枯竭问题日显突出。据测算预计到2020年，山西省的五大煤炭集团公司将有32处矿井面临资源枯竭，衰减生产能力约5400万吨。同时，山西省地方国有煤矿及乡镇煤矿由于大部分矿井主要开采边角、浅层资源，批准井田面积和资源储量小且已开采多年，预计到2020年将有近1／3的地方国有矿井资源枯竭，生产能力减少1亿吨。其中以大同、阳泉两市最为突出，大同市侏罗纪煤田目前保有储量28.2亿吨，按现有开采能力和回采率计算，可服务13年左右。同煤集团公司本部的15个主产矿井中，一部分已经关闭或正在实施关闭破产。阳泉市境内盂县煤矿剩余服务年限16年，平定煤矿剩余服务年限30年，郊区煤矿剩余服务年限不到10年，预计到2020年将有三分之二的矿井面临资源枯竭。目前，阳煤集团所属四矿已实行关闭破产，三矿已申请破产。 

　　(二)经济发展高度依赖煤炭产业 

　　我国的煤炭工业城市绝大多数都是依煤而建，依矿而兴，产业结构单一，煤炭采掘业和原材料工业比重大，加IT业比重小，且大多处于产业链的前端，产品的加工程度相对较低，产品结构中初级产品占绝对优势，高科技产业发展滞后，第三产业不发达。正因为如此，煤炭工各样城市的政府财政收入主要靠煤炭资源开发来创造，城市建设靠煤炭企业发展来拉动。煤炭产业作为煤炭城市的主导产业，是支撑城市经济发展的主导力量，其发展变化直接影响甚至控制着整个城市经济的运行，对城市的兴衰具有决定性的作用。 

　　据山西省经济和信息化委员会数据显示，2010年山西全省规模以上工业企业实现利润844.75亿元人民币，其中仅煤炭行业实现利润就达到744.05亿元，占全省的88.1％。化工、机电、轻工行业利润分别占全省的1％、3.7％、3％，焦炭行业实现利润盈亏相抵仍净亏损13.27亿元。 

　　(三)城企功能混同 

　　由于我国煤炭城市多兴起于计划经济时期，煤炭城市一开始就依附于煤炭企业，所以城市功能与企业功能混同。产业结构的单一性必然造成城市功能的单一性，城市劳动力绝大部分就业在一个或几个煤炭企业里。久而久之，便在煤炭城市形成了两个对立的城市功能主体，即以市政地方社会经济为主体的功能圈和以矿区社会经济运行为主体的功能圈，大企业小市政，既加重了企业负担，又弱化了城市服务功能。城市对外联系以煤炭为运转轴心，功能也比较单一。随着煤炭产出量的减少，城市功能逐渐萎缩，生命力就会日趋弱化。城企功能混同的另一个表现是城市管理的城企混同。以企业的方式管理城市，以城市的管理方式管理企业相互冲突。这突出的表现在很多煤矿企业与城市政府之间领导的交流，很多企业领导调任城市部门领导，用管理企业的方式来管理城市，同时部分城市管理者管理企业，用管理城市社会的方式管理企业，不适应城市和企业发展的需要，与城市发展存在诸多的矛盾。 

　　(四)综合利用率低，企业负担过重 

　　我国煤炭开采率为32％，加工运输环节的使用率为70％，终端利用率为41％，煤炭利用率只相当于发达国家的1／4。目前，山西省煤炭资源回收率为43％，大部分乡镇煤矿资源回收率在15％左右。由于其它产业发展不足，共生、伴生资源开发利用程度不高。另据不完全统计，山西省国有大型煤炭集团目前共有企业办社会单位近600家，从业人员近6万人，每年支付企业办社会费用近30亿元。企业负担重，再就业压力大。 

　　煤炭资源的长期持续开发在为国家经济建设做出了巨大贡献的同时，也形成了一批高度依赖煤炭的资源型城市。对于煤炭工业城市而言，煤炭毫无疑问是其最重要的支柱产业。但现在，“一煤独大”的城市发展模式已难以为继。因此，在知识经济深入发展的新形势下，面对经济全球化和新技术革命的挑战，如何抓好产业接续、产业替代及产业间的协调发展，避免城市因“煤竭而衰”，实现地方经济的可持续发展，在当前则显得十分突出和迫切。 

　　(五)城市环境破坏严重 

　　煤炭工业城市的过度开采，会导致土地资源破坏及生态环境恶化，破坏土地资源和植物资源，影响土地耕作和植被生长，并会造成矿区土地大面积积水受淹或盐渍化，使水土流失和土地荒漠化加剧。据调查，中国因采矿直接破坏的森林面积累计达106万公顷，破坏草地面积为26.3万公顷，全国累计占用土地约586万公顷，破坏土地约157万公顷，且每年仍以4万公顷的速度递增，而矿区土地复垦率仅为10％。另据测算，中国每采万吨煤，平均塌陷土地0.2公顷；在村庄稠密的平原矿区，每采出1000万吨煤需迁移约2000人。 

　　其次，煤炭开采破坏地下水资源，加剧缺水地区的供水紧张。中国是世界上人均占有水资源量较低的国家，且水资源分布极不平衡。从含煤地区分布看，煤炭工业城市所在的地区往往也是贫水地区。据调查，全国96个国有重点矿区中，缺水矿区占71％，其中严重缺水矿区占40％。随着煤炭开采强度和延伸速度的不断加大提高，矿区地下水位大面积下降，使缺水矿区供水更为紧张，以致影响当地居民的生产和生活。 

　　二、实现可持续发展的措施 

　　可持续发展是指“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要能力构成危害的发展”。它强调的是经济、社会与环境的协调，追求的是人与自然的和谐.其核心思想是经济、社会、环境的共同发展、公平发展、协调发展、高效发展、节约发展、清洁发展、安全发展、多维发展、创新发展；其目标是：既要使人类的各种需求得到满足，个人得到充分发展，又要保护生态环境，不对后代人的生存和发展构成危害。 

　　如何完成煤炭工业城市的转型以实现可持续发展，不仅在我国是一个普遍性的课题，也是一个世界性难题。根据最新研究成果，资源型城市转型可以归结为产业转型和城市功能转型两个方面。产业转型是资源型城市转型的核心，没有产业的转型，资源型城市转型就失去了载体；城市功能转型是产业转型的前提，没有城市功能转型，产业转型就会失去基础，难以成功。 

　　因此，煤炭工业城市转型要在产业转型和城市功能转型的互动中，通过产业延伸与产业替代的途径，明确城市转型的思路。即要以科学发展观为指导，以产业转型为突破点，以培育新的支柱产业为目标，以拓展延伸产业链条和发展接替产业为重点，建设产业园区；发挥大企业龙头带动作用，突出技术改造与创新；强化开放引资，不断推进资源导向型思维向市场导向型思维的转变、粗放型增长方式向集约型增长方式的转变、单一主导型结构向多元主导型结构转变，促进煤炭工业城市可持续发展。 

　　(一)制定促进非煤产业发展政策 

　　解决煤炭工业城市产业结构单一的问题，国家应该在计划、财政、税务、金融等方面发挥政策和资金的导向作用，大力促进煤炭城市发展非煤产业。煤炭城市发展非煤产业，各级财政要给予政策、资金的支持，分别以贴息、垫息、资本金投入、无偿资助等方式，对非煤产业重点项目进行扶持。帮助建立高新技术产业发展风险基金，用于高新技术项目的贷款、贴息。在税收上真正落实综合利用项目所得税、增值税减免政策，对发展非煤产业和承担非煤产业重点技改项目的企业允许实行加速折旧，对市级以上非煤产业重点技改项目，还款期内新增利润上缴所得税部分，应全部返还地方，用于产业结构调整。高新技术产业项目3年内国家应给予财政贴息，促进煤炭城市高新技术产业发展。 

　　(二)加强合作促进转型 

　　建设新的产业园区，是全国老工业基地改造特别是煤炭资源大省――山西省结构调整的成功经验。煤炭工业城市要按照布局集中、用地集约、产业集聚、管理集成、良性发展的要求，重点规划和建设一批新型产业园区，既为现有煤炭企业发展接替产业提供良好的外部条件，又为招商引资项目提供建设平台。推进煤炭工业城市转型，必须实施项目带动战略，通过重大接替产业项目建设，延伸产业链条，形成多元产业格局。煤炭工业城市在环境建设上应“软硬兼备”，制定有效的措施，着力营造宽松开明的政策环境、廉洁高效的服务环境、诚实守信的信用环境、公正严明的法制环境、统一开放的市场环境。用环境吸引投资者，用服务留住投资者，形成亲商、安商、富商的良好社会氛围，把国内外资金引来留住，让引进项目落地生根。 

　　(三)深化改革、整合资源推动转型 

　　煤炭工业城市国有经济比重大，非公经济发展不足。转型进程中要加大国有企业改革力度，支持国有大中型企业精干主体，剥离辅助，聚集优势资产，建立科学的、符合现代企业制度要求的企业法人治理结构，大型煤炭企业要完善母子公司体制。大力发展非公有制经济，积极鼓励民营企业参与国有企业改制重组，进一步消除束缚非公经济发展的体制性障碍，增强资源型城市经济发展活力。 

　　加大技术创新力度，发展接替产业必须要坚持高标准、高起点战略，转产项目要符合国家产业政策，选用先进的技术工艺和装备，坚决制止低水平项目建设。 

　　大力发展循环经济，突出节能降耗。资源型城市要按照“减量化、再利用、资源化”的原则，以推进资源综合利用和清洁生产为重点，从政府、企业、区域、产业和社会五个层面发展循环经济，节约资源，保护环境。 

　　(四)资金支持引导转型 

　　大型煤炭企业实施转产项目，煤炭工业城市转型建立产业园区，解决煤炭职工生活保障的历史遗留问题，实施下岗职工再就业等，都需要投入大量的资金。一方面要靠国家及地方加大对煤炭工业城市的支持力度，如国务院批复关于山西省征收煤炭可持续发展基金试点的意见，同时设立了矿山环境治理恢复保证金和煤矿转产发展资金，提取的煤炭可持续发展基金重点投向城市转型项目和职工再就业；另一方面，煤炭工业城市要立足于自力更生，增强自身筹融资能力，如积极争取国债资金，强化招商引资、嫁接合作，推进优势企业上市融资，发展民营经济用活民间资本，学会科学有效地经营城市资产，多渠道筹集资金，积聚城市经济发展的活力。 

　　(五)加大城市环境污染的治理力度 

　　对煤炭城市历史形成的环境破坏问题，国家和地方都必须高度重视，强化措施，加快治理。由于这是一项任务很重、治理难度很大的工作，只靠地方政府是远远不够的，必须要有国家的大力支持。一要国家制定对煤炭城市治理污染的支持政策，以调动地方加快治理的主动性和积极性。二要国家统筹建立治理采煤塌陷地的复垦和矸石山综合利用专项基金，确保有足够的投入，推动煤炭城市环境的根本改善。 

　　三、结语 

　　目前，我国正处于一个经济和社会的全面转型时期，在“十二五”转变经济发展方式的大环境下，煤炭工业城市应借助转型的有利时机，通过积聚人才、技术、资金、管理等要素资源，凝聚各方面的力量，加快推进城市产业转型步伐。煤炭工业城市的经济转型是一项复杂的系统工程，关系到煤炭工业城市发展的前途和命运，关系到广大城市居民的根本利益，转型中必然会有各种利益冲突和矛盾，这就要求当地政府领导都应高度重视，建立规范高效的转型工作机制，做好宣传，搞好规划，政府引导，企业举办，全社会共同参与，通过转型全面促进煤炭工业城市经济的快速发展。