摘要：本文主要针对广州市城中村进行了全面梳理，按照其功能类型进行分类，并在此基础上对典型城中村污水治理现状进行了实证调研。从现实来看，广州市大量的城中村污水治理不可能在短时间内完成，如果缺乏系统的规划治理，新的城中村依然还会出现污水治理问题，因此，解决城中村污水治理问题必须以现实情况为着眼点，找到破解当前治理的路径，才能完成国家和广东省对广州黑臭河涌治理部署要求，从而实现广州水环境根本好转的目标。
关键词：城中村;污水治理;水质
據统计，纳入广州市35条黑臭河涌整治工作所流经150个城中村，虽然历年治水也把城中村污水纳入整治范围，但由于各种原因，整治效果不明晰，大都绕村截污，存在“村外河涌截了，村内未截”的问题，并没有真正啃下这块“硬骨头”，导致出现大量的偷排漏接现象，严重影响水质。解决城中村污水治理问题必须以现实情况为着力点，必须“以问题为导向”，直面问题、攻坚克难，才能找到破解当前治理问题的正确路径。
1 研究背景
城中村正如其名，城市不像城市，农村不像农村，与城市相比，无论是景观风貌还是功能上都显得格格不入，更留有许多隐患，比如消防隐患、卫生隐患等。当今城市化快速扩张的产物必然是城中村，而污水问题一直是城中村的大难题，其直接影响着城市的形象，也直接危害着城中村居民的生活。和谐城市、和谐社会的构建重在看城市化能否顺利推进、城市能否实现可持续发展，而这其中最大的问题便是城中村问题。根据不同角度对城中村进行多种分类：王福定认为可以将城中村归为农民新村、旧村古貌、空心村三种形式[1]。1998年张建明运用因子分析法和聚类分析法将广州市天河、海珠两区的44个城中村分为三类，即基础设施优越型、集体经济实力型和土地资源充足型[2]。1999年，陈怡等将城中村根据城市村庄交接的形态特征划分为相离型、内切型、外切型、飞地相邻型、全包围型和半包围型六类[3]。2001年，李立勋将城中村划分为出生型、成长型和成熟型[4]。2002年，李培林提出从处于繁华市区的、处于市区周边的和处于远郊的三个方面将城中村进行划分[5]。
综合上述定义，我们将城中村界定为：城市总体规划发展区内已经没有农业用地或很少农业用地，己达到转型成为城市社区的居民职业结构与生存方式的主要指标，但仍缺乏城市社区的内涵特征和在基本素质的村落。根据这一点，按照所处城市区域的发展程度和位置可以将广州市城中村划分为三类：一类是城市建成区，已经完全没有耕地，其人口密度、楼房密度都相当大，这类城中村处于城市中心，多分布在主城区内，如天河区的冼村、林和村、猎德村，越秀区的杨箕村、登封村，白云区的三元里就是这类城中村的典型代表;第二类是处于城市建成区内，相对边缘，正在逐渐发育为城市建成区的城中村，这类城中村多分布在天河、海珠、白云、黄埔等区，如瑶台村、东圃村、龙洞村、沥滘村、同和村、永泰村、茅岗村等属于这一类型;第三类是相对距离市区较远，还没完全紧跟城区发展，位于城市规划区域内，但是规模也不如前两者大。这三类主要在城市发展轴线上分布着，如南沙、花都、白云区的一些区域。
本研究首先采取文献查询、实地调研、访谈论证等方式，了解广州市城中村污水治理的历程，解析广州市城中村污水治理面临的问题和原因，再运用公共管理理论方法分析城中村污水治理模式，得出结论和相关启示。
2 广州市城中村污水治理现状
广州市多数城中村没有排水、排污系统，基础设施尚比不了已整改的农村。水污染是广州如今面临的最为严重的生态环境问题，近70%的河涌水系遭受到不同程度的污染。
2016年11月24日，课题组第一组来到天河区车陂村车陂涌河段实地调研，主要实地观察流经车陂村河涌的状况、排污口数量、污染程度、沿岸工业企业类型及分布、沿岸两旁违建情况、沿河建筑物直接排污情况等。经观察，该河段污染严重。中游主要以生活污水排放为主，沿岸居民较多，民居建筑数量众多，生活污水通过排污口全部排放进入河涌，同时沿岸有较大量的商铺，如便利店、洗车行、餐馆、奶茶店等，这些商铺的生产生活用水也全部排进河涌，中游河水呈灰绿色，有轻微臭味;中下游有几处大型排污口，排污口处有大量垃圾、油污、残渣、淤泥堆积，中下游处河水呈绿色，上有大量不明黑色漂浮物、油污、垃圾，河水恶臭;下游为建材城及工业区，下游处河水近乎黑色，无明显漂浮物，河水气味刺鼻。 2016年11月24日，课题组第二组来到海珠区大塘村实地调研，大塘涌作为一条典型的城中村河涌，全长1.678Km，上游位于金穗东苑，经流南洲街东风村、江海街红卫村，随后流入属于海珠湖的外围河涌——淋沙涌。据观察，居民污水直接排入地下排污管道，主要是制衣厂的碎布、生活垃圾量大，对河涌造成污染。街道两旁餐饮店估计有240家，厨房用水直接排出河涌里造成污染，典型的有大众美食城后面源源不断24h排放污水。据了解，已经有相关人员拍过几次照片向上级反映，可是无明显效果，至今无人治理。
2016年11月25日，课题组第二组来到广州大学城。位于番禺区东北部的小谷围岛——大学城，北邻生物岛、西邻洛溪岛、东邻长洲岛，总面积约18平方公里。10所高校、4条保留村、一所中学、一间医院，大学城常驻人口约20万人。四面环水、河涌众多的大学城本该是得天独厚的优势，但自建成十几年的时间，河涌污染问题使得村民和师生怨气满腹。目前收到多位村民投诉称北亭村内的渭水河极其黑臭，空气里弥漫着一股浓烈刺鼻的气味，涌底还可以看见生活垃圾。经初步调查，原因是村里的餐饮店和公寓基本全把污水全往河涌里排。然而，大学城内的黑臭河涌绝不只有渭水河一条，同样具有黑臭问题的还有北亭村内的北亭涌和岛内的合益围涌。
2016年11月26日下午15：00—18：00，课题组来到流经永泰村的两条河涌。调研当天为下雨天，河涌气味较小，排污管道基本都通在一条大管里，整个河涌排污口大概16 个。据一名白云大道北加油站工作人员说，这条大河涌虽然是污水但也不算特别臭，相对而言，另外一条小河涌味道很大，夏天根本受不了，而且河涌越往下游垃圾堆积越多。永泰村沿岸建筑总体上离河涌很近，部分紧贴河涌。商店、小企业紧靠河涌建筑，污水基本通向大管道;河涌沿岸的垃圾回收站，废水直接排入河涌。永泰小河涌整体上污染更为严重，漂浮物很多，色彩浑浊。调研当天在下雨，河冲气味不算很刺鼻但能闻到，排污管道基本都是私自通的排污管，整个河涌口大概有130个。
广州黑臭问题主要与广州的城中村有关，因为数量多、分布广、建筑密度高、管网布局混乱、排水系统建设滞后等原因，污水没有经过有效处理就直接排入河涌，到现在其黑臭污染问题已达到触目惊心的地步。
3 广州市城中村污水治理存在问题及分析
3.1 缺乏功能规划，住宅混杂着大量“小散乱”企业
由于各种原因，城中村有其存在的历史背景，但是广州市乃至全国范围内，都缺乏对城中村进行相应的功能性规划，城中村究竟是用于居住，还是用于生产，政府没有出台相应规范指引，无论是规划部门，还是房屋住建部门，以及基层镇街道和社区，都对城中村的功能管理听之任之，由此造成城中村随意发展、无序发展。对城中村的功能性管理，政府基本上处于实质性的失控状态。
由于上述原因，城中村中存在着大量的“小散乱”企业，这种企业基本上无任何经营和生产手续，监管部门也无法对其进行有效管理，个别地方政府甚至为了某些利益而对其进行保护。虽然从短期经济角度来看，这种企业的快速发展确实能对个别地区带来一定程度上的经济膨胀，但是这种“小散乱”企业任意排污、肆意污染环境的行为会带来非常严重的后果。根据调查组在城中村走访进行的初步统计，棠下村这种类型的小企业估计在300家以上，永泰村各类小作坊小企业也不下400家;增城区内的城中村、小印染作坊基本上都在城中村或邻近城中村的区域进行作业，产生的污水没有经过任何预处理措施，就直接进行市政管道或者河道水体，这种未经任何处理的工业废水对水环境的威胁非常大。研究表明，含有大量有机物的废水，特别是食品工业和造纸工业等排放的工业废水，生物氧化分解过程在水中进行，溶解氧会被大量消耗，当溶解氧气供应缺乏时，氧化作用也会跟着停止，氧化反应的停止会导致厌氧发酵有机物，散发出恶臭的味道，毒害水体中的生物，污染环境。水的pH值会因为水体无机（酸、碱和无机盐类）的污染而发生变化，自然缓冲作用被破坏，微生物生长被抑制，水体自净作用被阻碍。水中无机盐类和水的硬度也会紧跟着增大，这给生活用水和工业用水带来极其不利的影响。有毒物质污染水体后，低浓度时可在生物体内富集大量有毒物质，在食物链逐级浓缩，最终人体也会受到影响，高浓度时会杀死水生生物，严重时还会导致水生生物灭绝。
3.2 缺乏配套设施建设，没有系统的截污设施
城中村基本上都是传统的乡村，随着城市的快速发展，逐步纳入城市范畴，但是在城市发展中，由于经济利益的博弈，城中村在成为城市一部分的时候，相应的基础设施并没有随之建设和发展。道路是村社道路，供水、排水系统也未纳入水务部门的统一规划和管理。
就城中村排水而言，广州市未经改造的城中村没有一个具有完整的排水系统，传统的排水沟、下水道随意接驳进居民家的管道，街道两边的食肆不愿意多走几步，随意将各种厨厨垃圾混合着洗碗水倒入门口的排水管，烈日炎炎之下，城中村充斥着腥臭和其他各种令人作呕的怪味。近年来，市委市政府高度重视垃圾处理，城中村垃圾遍地的状况有所好转，但是在有些城中村，还是存在垃圾街头成堆的情况。一旦降雨，街道上的垃圾夹杂着各种污水，经过各种管道、下水道和地面排水沟统统进入河道，这也不难理解暴雨过后，广州市大部分河道都漂浮着各类垃圾，经过治理的河道暴雨过后变得又黑又臭。
大部分城中村不仅村内没有建设截污系统，周边区域也没有采取相应的截污措施，城中村的污水基本上都是直排进入邻近河道，所以从功能上说，河道既是城市防洪的通道，更是城中村的排污纳垢的大排沟。调查组在经过城中村河道实地调查发现，沿岸排水沟、排水管道遍布，不时有黑臭的污水流出，行人捂著鼻子经过，河道也是臭不可闻。
3.3 缺乏河道沿线控制，违法建设占河情况普遍
严重困扰广州城市化推进的问题就是随处可见的违章建筑，调查发现，流经城中村的河涌两岸经常被乱搭乱建的违法建筑所占据。由于截污不完善，很多小作坊将充满布屑的污水直接通过排水管排进河涌，而且河涌两旁开满了大排档，很多摊档直接将各种餐厨垃圾和生活污水排进河涌里去，导致河涌常年黑臭，更加重了河涌水质的污染。多年来，城市都没有将防洪排涝规划纳入总体规划中，再加上管理不善、整治迟缓，部分河涌岸线被严重侵占。单位或个人任意填埋占用河涌，两岸违章建筑众多，从2002年以来，广州平均每年都要查处约200万平方米的违法建设。广州12345政府服务热线最新发布的2017年2号报告显示，满意度最低的就是违章建筑投诉市民。 3.4 缺乏有效监管和惩罚，违法排污成本低
2014年以来，广州市每月有60条河涌定期发布水质监测信息，其中偶尔出现黑臭现象的河涌有28条，连续8个月均存在黑臭现象的河涌有2条，达到或优于Ⅴ类的河涌由19条。劣Ⅴ类河涌中，属劣Ⅴ类-1至劣Ⅴ类-5的河涌数量分别为7条、15条、5条、2条和12条，氨氮、总磷、化学需氧量均是未达Ⅴ类河涌的主要污染指标，其有机污染特征是明显的耗氧性。仅就天河区，据区环保局相关负责人表示，2015年5月11日起，该局已派出专项小组对区内猎德涌、车陂涌及棠下涌排污口进行前期专项排查，共排查出260个排污口，其中猎德涌沿线有45个，棠下涌36个，车陂涌沿线最多，达179个。
就目前的数据来看，我国企业治理成本是违法成本的十倍。尽管国家规定企业违规排污的法律很多，但是真正起约束作用的还是当地执法部门。可现实情况是，地方政府为了追求更高的GDP指数，反而会选择不得罪企业，充当企业的保护伞。排污企业处理污水只有在政府监管部门过来检查时，才会完全按照正常程序操作，然而在查完之后，排污企业还是像原来一样偷排污水。王海龙认为判断企业有没有违规排污，很大程度上可以从政府监管制度的强制力和违规获利的诱惑大小这两方面来看。因此违规排污这件事实际上与监管强制力和违规获利的诱惑力有很大的关系。从现实生活来看，地方政府的利税大户很明显就是这些企业，企业关系到这个地方GDP的大小和政府政绩的好坏，在种种利益驱使诱惑下，处罚违规企业对政府政绩的影响已成为了地方政府考虑的主要因素。在这种情况下，不去处理违规企业当然是地方政府最佳的选择，所以导致了企业偷排污水的现象[6]。公司保护环境的成本大于收益，或者环境污染成本大于污染防治成本时，从公司的经济角度出发，选择承担环境责任明显是更好的做法，这时的责任变成了负担，在这种情况下，投入环保变成一种盈利的需要，但是上面所说的情况也不是无条件出现的。正常情况下，公司对环保的投入如果在短时间内没有实际产出，也就意味着是一种低效或无效的投资，从而造成了短时间内利润的降低，实现营利性目标也会受到妨碍，那公司的市场竞争力也会受到影响，这也是大多数公司在投资搞环保这一块不愿意积极参与的主要原因。
4 反思与发展
治水工程必须要以水质为根本目标，治水工程实施单位要承担起水清的任务。一是要工程建设要水质挂钩：在实施工程中，必须要求与水质挂钩，实施单位真正负责水清的任务，这样，设计单位和施工单位才会千方百计采取各种手段去治污，不然就会落入“就工程谈工程，就项目做项目”的怪圈，最终虽然花了很多钱，但是水质不能根本好转，政府挨骂、市民群众不高兴;二是要强化流域统筹：河道是一个整体，包括截污、清淤、堤岸整治、生态修复等措施，不能人为地进行割裂，更不能想当然地把一条河道划分为几个区段，每个区段按照自己的想法去搞治水，其结果是各自为政，水继续黑臭，但是谁也不负责，应该按照流域治理的思路总体设计，有一个大的集团公司负责全流域、全过程的建设与管理，出了问题就追究这个实施单位的责任，真正把保证水质良好这一根本目标落实到位。
参考文献
[1]王福定.城市化后的村庄改建模式研究[J].人口与经济，2004（6）：60-62.
[2]张建明.广州城中村研究[M].广州：广东人民出版社，2003：154-166.
[3]陈怡，潘蜀健.广州城乡结合部管理问题及对策[J].城市问题，1999（5）：48-54.
[4]李立勋.广州市城中村形成及改造机制研究[D].中山大学博士学位论文，2001.
[5]李培林.巨变：村落的終结都市里的村庄研究[J].中国社会科学，2002（1）：168-179.
[6]王海龙.企业违规排污与政府监管博弈分析[J].现代商贸工业，2010，22（20）：72-74.
