摘要：污水处理行业是我国公共基础设施的重要组成部分，是我国较早引用社会资本开展公私合作的领域之一。但由于PPP项目的多样性、复杂性、长期性，使得项目存在多重风险。本文从企业的角度出发，简述PPP模式在污水处理行业的发展历程及优势，分析其投资风险，并提出有针对性的对策措施，旨在利用好PPP操作模式获得稳健的收益。
关键词：PPP模式；污水行业；投资风险与防范
我国城镇污水排放量呈逐年上升趋势，在公共基础建设中，污水处理厂的建设最为紧迫。国务院2016年颁布的《水污染防治行动计划》，要求到2020年阶段性改善水环境质量，县城、城市污水处理率分别要达到85%、95%。业内普遍预计，这将带动至少2万亿元的污水处理厂的建设需求，污水处理市场将出现迅速发展的局面。一方面，地方债务限制了地方政府的投资空间，因此政府大力推广污水处理项目采用PPP模式。另一方面，污水处理行业具有长期稳定的现金流，且污水处理费仍有上调趋势，是一个非常有潜力的投资市场。
一、PPP模式概述
（一）定義
PPP（Public-Private-Partnership），又称PPP模式，指在公共服务领域，政府推出可行性高、产生额外价值的PPP项目，采取公开、公平、公正竞争的方式选择具有投资、运营管理、风险承受能力的社会资本，双方在“风险共担、利益共享”的原则上，以特许经营权为合作基础，订立合作合同。由社会资本提供公共服务，政府依据服务绩效评价结果向社会资本支付对价。现阶段PPP模式主要应用于公共基础设施领域，它不仅是一种融资手段创新，更是一次行政体制、财政体制、投融资体制的创新。
（二）运行方式
PPP项目主要运作模式分为已建部分和新建部分。新建主要采用下列运作方式：建设-拥有-运营（BOO）、建设-运营-移交（BOT）、建设-租赁-运营-转让（BLOT）。已建主要采用下列运作方式：购买-建设-运营（BBO）、租赁-建设-运营（LBO）、委托运营（O&M）。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置方式等因素决定。它强调合作过程中的风险分担机制和项目的物有所值原则，根据PPP项目的具体情况和所处不同阶段，也可采用多种模式相结合的方式进行。
（三）实施内容
PPP项目整个实施过程遵循PPP模式的基本原则，实施内容主要分为前期、中期、后期三个阶段。前期主要是进行PPP项目筛选、可行性论证、物有所值评价、财政承受能力论证、方案编制及审核。中期进行公开竞争性招标、投资方选定、组建项目公司、项目融资、建设、运营管理、绩效评价与支付等过程。后期进行项目移交准备、资产交割、项目后评价。
二、PPP模式在我国的发展历程及优势
（一）发展历程
中国PPP模式的发展一直采取政策先行、政策导向方式。1989年国务院颁发的《关于鼓励外商投资的规定》可以被视作我国第一个关于PPP模式的相关规定。1994年后，随着分税制改革的推进，地方政府的部分财权上缴中央，PPP模式成为地方政府进行基础设施建设的重要选择。进入21世纪，随着基础设施建设需求大量增多，政府鼓励公私合营及特许经营模式的开展，先后出台《市政公用事业特许经营管理办法》《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》等相关政策。经过2008年的金融海啸，社会资本竞争力下降，PPP模式开展遭遇瓶颈。十八届三中全会上，中央强调了经济体制改革要不断推进投融资体制改革，“要利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与经营性项目建设与运营”，这可以看作我国PPP模式改革的重要信号。国家发改委、财政部及各部委相继出台了多项积极鼓励政策，分别从政策层面和操作流程层面对政府与社会资本的合作予以规范和指导，为各类主体规范了行为准则。
（二）优势
PPP模式的优势在于使政府的财政支出更少，企业的投资风险更小，社会服务获得更高的经济效益和时间效益。
首先，有利于缓解地方财政压力。地方债务限制了各级政府的投资空间，推广PPP模式可以将适度的市场竞争引入城市基础设施领域，将财政集中支付压力分摊为几十年来按期支付，使得地方财政资金可以用到更迫切、更需要的地方，是社会供给服务的重大创新。
其次，有利于政府职能转变。社会资本承担项目涉及的建设、投资、融资、运营和维护等责任，政府作为监督方和合作方，减少对直接事务的参与，主要承担机制建设、政策指导、项目监督管理、绩效评价等职责，充分发挥市场机制的调节作用。
最后，有利于增强公共基础设施可持续运行的效率和能力。污水处理行业市场巨大，前景好，随着将来污水处理费的上调，会带来长期稳定的收益，使得污水处理市场非常具有投资吸引力。通过公开竞争性方式竞标上的投资者都是具备先进的行业处理技术、丰富的管理经验和较高的综合实力，这有助于项目实现更高的经济效益和时间效益。
三、PPP模式存在的风险
任何投资都是有风险的，PPP模式灵活多变，存在的风险也具有多样性。
（一）政策风险
第一，PPP项目时间跨度长，往往20-30年，未来政策情况难于预测，不可能一成不变。社会资本的投资收益往往来源于政府的污水处理费收入，不足的地方财政补贴。项目建成后，相关的收费定价权还掌握在政府手里，是否能收回收益，取决于政府的信用程度。第二，缺乏明确的规范化流程，部分政府部门只顾着化解地方债务，而忽视了对项目本身的可行性论证、物有所值论证、合作方选择、运行监管以及绩效评价考核等环节的严格监管，导致PPP项目虽然落地数量很多，但由于前期环节未能规范化，导致项目开展过程中问题也很多。
（二）运营风险
第一，政府过度参与。PPP方案多是由政府设计的，运营企业不参与设计，政府对市场运营考虑不够充分，会导致PPP项目后期运营出现困境。第二，唯一性不能保障。PPP项目中标企业依靠特许经营权来取得未来20-30年的收入，唯一性通常通过与当地政府谈判确定，目前PPP政策中尚未有对唯一性的明确规定，当唯一性丧失，项目收益将受到严重影响。第三，无法自由定价。污水处理项目是准公益性项目，定价通常是由政府部门决定，无法由运营企业根据市场情况决定，缺乏灵活性。目前颁布的PPP模式改革的相关政策中强调政府与社会资本“利益共享、风险共担”，若无法按市场价格调整，收入严重低于预期，将会导致项目资金紧缺，难以顺利推进。
（三）财务风险
第一，财务预测风险。企业对PPP项目投资可行性分析不全面，对项目整体的投入及回报测算不准确，导致投资偏离预计情况，多項工作无法开展。第二，融资风险。污水处理项目主要包括前期建设（管网和厂区）和运营两部分，融资体量大、投资跨度时期长，在前期建设和后期运营都需要投入大量资金，资金筹措压力非常大，融资跟不上，资金链断裂很可能导致项目失败。银行贷款的融资条件比较严格，需要设置许多担保条件，约束较大，受限制较多。贷款利率是浮动利率易受市场环境波动，融资成本也随之变动，融资成本高。第三，涉税风险。关于PPP项目实际操作下的涉税问题分布在各个税法条例中，PPP模式涉及税收问题缺乏针对性。
四、风险防范措施
（一）强化政策机制
第一，细化合同保障权益。根据具体项目情况，准确估计项目运行中的政策风险因素、影响比重及其发生的概率，有针对性地细化合作条款，明确合作期内双方权利、责任、义务，包括合作期限、服务内容以及项目结束后的移交事项等。第二，对于可能出现的风险后续可以签订补充合同，约定政府和社会资本方各自承担的责任比例。第三，完善项目退出、中止机制。当项目达不到预期，应及时启动中止、退出机制，合理保障企业方的利益。
（二）完善营运体系
第一，主导项目运营管理。组建项目公司，企业方出资比例应超50%，对公司拥有实际控制权。按照《公司法》规定设立股东会、董事会、监事会，在公司章程中明确各自权利、义务。董事会成员依照章程约定参与项目的日常运营管理与决策，减少政府的干预行为。第二，建立利益补偿机制。污水处理行业属于公共基础设施服务，不能为了牟取暴利而降低服务水平和质量，应与政府合理确定提供服务价格以及补贴标准，达到项目建设、运营的合理平衡。第三，建立风险共担机制。企业方负责项目的融资、建设、运营和技术风险，政府方负责国家政策、法律规定、操作规范等宏观调控，双方共同承担不可抗力风险。当项目出现达不到预期收益情形时，需要政府共同承担风险，可以采取补贴等方式弥补企业方损失。
（三）降低财务风险
第一，做好投资分析。做好PPP项目的可行性分析，对项目进行盈利能力分析和偿债能力分析，将财务评价指标作为决策的依据。包括投资及运营成本与收益测算，投资回收期测算。充分研究整个项目的融资模式，做好融资计划，包括资金来源、资金结构、融资成本、用款计划等，提高项目预期收益预测的准确性，尽早邀请金融机构介入，结合金融机构的意见确定合作模式和操作方案，使得后续融资方案能落实到位。应考虑多种方案的融资模式，比较各种融资模式的综合成本，选择最优的融资方案。第二，拓宽融资渠道。PPP模式有很多种，针对具体采用的操作模式在不同的阶段采取不同的融资模式。例如：在项目建设期可采用项目收益债方式融资，在项目建成后可采用资产证券化的方式融资，同时，以项目收益权做担保进行质押融资也是一个非常好的方式。利用好政府红利政策，积极争取地方和中央政府财政资金的补助，积极争取PPP专项基金的支持。第三，做好税收筹划。准确判断项目不同阶段的纳税义务，准确预测税收成本，充分享受税收优惠，在合同中明确相关涉税风险，正确处理各种涉税问题，减少税务风险。
五、结束语
随着污水处理需求的日益扩张，未来污水处理行业是非常有前景的。国家应积极鼓励社会资本参与投资，对于企业方来说，应该结合企业自身的风险承受能力，做好投资分析，把重点放在分析项目的具体风险上，针对性地制定好风险防范措施，合理控制风险，让企业获得长期、稳定、合理的经济回报。
